新司法解釋施行前作出的行政行為，行政相對人在新司法解釋施行后才知道或者應當知道該行政行為的內容，向法院起訴后——

起訴期限應該如何計算

2016年6月27日，某縣政府印發了《關于對某縣某片區改造項目土地房屋征收補償的決定》（以下簡稱“征收決定”）。2018年10月19日，蘇某及其妻、其子蘇甲、蘇乙分別與某縣土地房屋征收中心、某縣某鎮政府簽訂了《房屋征收安置補償協議》，協議共計6份，其中蘇某夫婦各簽訂2份。6份協議合計征收房屋面積577.33平方米，除去抵扣協議約定的購買安置房源費用后，蘇某一戶還應得到補償款155837.73元。該款項已于2019年5月30日匯入蘇某名下的商業銀行賬戶。

2020年5月12日，蘇某提起訴訟，請求判決撤銷某縣政府作出的征收決定。法院裁判認為，蘇某與某縣土地房屋征收中心、某縣某鎮政府簽訂了《房屋征收安置補償協議》。參照國務院法制辦公室《關于認定被征地農民“知道”征收土地決定有關問題的意見》第4條“行政機關不能提供發布征收土地公告或征收土地補償安置公告的證據，但是能夠舉證證明申請人在征收土地決定作出后有下列行為之一，經查證屬實的，可以視為申請人自該行為發生之日起知道征收土地決定：……（二）已經簽訂征收土地補償協議的，自申請人簽訂征收土地補償協議之日起”之規定，可以視為蘇某自簽訂該協議之日起知道征收決定。根據2018年2月8日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第64條第1款的規定，起訴期限從蘇某知道或應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年，即蘇某至遲應于2019年10月19日前提起訴訟，其于2020年5月12日提起本案訴訟明顯超過一年起訴期限，一審裁定駁回其起訴、二審駁回其上訴，再審駁回其再審申請。蘇某不服法院裁判，向檢察機關申請監督。另查明，2020年7月29日，某縣法院針對蘇某就案涉房屋訴某縣某鎮政府強拆違法案作出判決，確認某縣某鎮政府強拆案涉房屋違法。

本案中，針對蘇某提起訴訟是否超過起訴期限存在兩種觀點。

第一種觀點認為，最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》中關于新舊法銜接適用的“實體從舊、程序從新”并有利于行政相對人的原則來看，該具體行政行為于2018年2月8日之前作出，當時施行的是《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，從有利于行政相對人角度出發，起訴期限應當從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道行政行為內容之日起計算，適用二年的起訴期限。法院以申請人超過起訴期限為由駁回其起訴錯誤，檢察機關應當向法院提出再審檢察建議或提請上級檢察院抗訴。

第二種觀點認為，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第64條第1款規定，行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年。本案雖然行政行為是在新司法解釋實施前作出，但申請人知道或者應當知道該行政行為是在新司法解釋實施之后，其起訴期限應當為其從知道或應當知道被訴征收決定之日起一年內，法院裁判并無不當，建議對申請人作出不支持監督申請決定。

筆者贊同第二種觀點，理由如下：

第一，從法律規定來看。起訴期限的決定因素是知道或應當知道行政行為內容之日而不是行政行為作出之日，行政行為作出之日的制度價值在于確定最長保護期限，即法律規定的行政行為作出后涉不動產案件不超過二十年，其他案件不超過五年。行政行為作出后并不必然導致起訴期限的開始，起訴期限的起算從行政相對人知道或應當知道行政行為內容之日起開始。本案中，雖然征收決定的作出時間是2016年6月27日，是在2018年2月8日《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》施行前，但2018年10月19日，蘇某與某縣土地房屋征收中心、某鎮政府簽訂了《房屋征收安置補償協議》，可以視為蘇某自該行為發生之日起知道征收決定，該時間是在《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》施行之后，法院應適用《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》關于起訴期限即一年的規定。

第二，從立法原意及文本解釋來看。起訴期限制度設立的主要目的在于維護社會秩序，督促行政相對人積極行使訴權，起訴期限過長不利于行政管理秩序的盡快穩定。最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》關于新舊法律適用“實體從舊，程序從新”并有利于行政相對人的原則適用的前提條件是“行政相對人的行為發生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后”，本案行政行為作出時間是在新法施行以前，明顯不屬于上述原則的適用范圍。如對行政行為發生在新司法解釋之前、行政相對人在新司法解釋施行后知道或者應當知道行政行為內容的起訴期限適用二年的規定，將嚴重突破“實體從舊，程序從新”并有利于行政相對人原則的設定初衷，不利于法律的正確施行，不利于社會秩序的穩定。

第三，從避免訟累的角度來看。蘇某提起訴訟的主要目的在于其被征收房屋利益的實現，某縣法院已作出判決確認某鎮政府強拆其房屋的行政行為違法，蘇某認為案涉房屋征收或強拆致其利益受損，完全可以通過行政賠償訴訟直接主張權利，且案涉房屋已被強制拆除，即便撤銷或確認征收決定違法，其實體權益損失仍需通過賠償或者履行之訴主張。本案如果支持申請人的監督申請，只會徒增訴訟程序，空耗訴訟資源，對于解決申請人的訴訟請求并無裨益。因此從避免當事人訟累、避免陷入行政訴訟程序空轉的角度來看，本案無支持申請人監督申請的必要。

處理結果：檢察院審查后認為，2018年10月19日，蘇某與某縣土地房屋征收中心、某鎮政府簽訂了《房屋征收安置補償協議》，視為其已經知道行政行為發生，其于2020年5月12日提起本案訴訟，明顯超過一年的起訴期限。一審裁定駁回蘇某起訴，二審駁回其上訴，維持原裁定并無不當，檢察機關遂依法作出不支持監督申請決定。

（作者單位分別為貴州省人民檢察院、貴州省高級人民法院）